Судова практика наповнена справами, в яких з’ясовуються повноваження прокурорів в сфері публічних закупівель. Такі справи часто пов’язані з позовами прокурорів про визнанням додаткових угод недійсними. Сторонами спорів виступають замовники, прокурори та постачальники. Найбільшу зацікавленість в таких спорах проявляють постачальники, оскільки у разі визнання додаткових угод недійними вони буть змушені повертати частину грошових коштів, а тому аргументація в подібних спорах різноманітна та заплутана.
В публікації “Обмеження щодо заборони збільшення ціни за одиницю товару більш ніж на 10%” ми розглянули спір щодо визнання недійсними додаткових угод про збільшення ціни товару більше ніж на 10 відсотків, в якому позивачем замість замовника був саме прокурор. В цій же статті з’ясуємо в яких випадках прокурори можуть подавати позови в особі замовників. Суди періодично змінюють своє бачення кола повноважень прокурорів, а тому 21.06.2023 по справі № 905/1907/21 зібралась Велика Палата Верховного Суду та окреслила певні позиції щодо повноважень прокурорів, зокрема в справах щодо визнання додаткових угод недійсними.
Закон – Закону України «Про публічні закупівлі».
Рішення – постанова Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21.
Коротка історія справи
У жовтні 2021 року прокурор звернувся до Господарського суду Донецької області з позовом в інтересах держави в особі Ради та Школи до ТОВ про стягнення на користь Школи 365 870,72 грн. Позов мотивовано тим, що Школа та ТОВ порушили вимоги Закону та умови укладеного між ними договору постачання природного газу (далі – Договір), оскільки без належних підстав уклали додаткові угоди, якими внесли зміни до істотних умов Договору, а саме збільшили ціну за одиницю товару та зменшили загальні обсяги поставки газу.
На обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у цій справі прокурор зазначив, що вищевказані протизаконні дії порушують права та інтереси держави, оскільки виконання зобов’язань за нікчемними додатковими угодами, укладеними з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, призвело до нераціонального та неефективного використання коштів обласного бюджету.
При цьому правовідносини, пов`язані з використанням коштів місцевого бюджету, становлять суспільний інтерес, а витрачання цих коштів за нікчемними угодами такому інтересу не відповідає. Підставою представництва інтересів держави в особі Ради та Школи Прокурор указав наявність у них владних повноважень у спірних правовідносинах, оскільки Рада відповідає за реалізацію державної політики у сфері освіти, є засновником Школи та власником закріпленого за нею комунального майна, а Школа є розпорядником коштів обласного бюджету та стороною Договору.
На думку Прокурора, оскільки незаконне та безпідставне фінансування за нікчемними додатковими угодами до Договору здійснювалося за рахунок коштів обласного бюджету з рахунку Школи, то ці кошти підлягають поверненню саме на користь цього комунального закладу. Прокурор також посилався на пасивну поведінку Ради і Школи, оскільки вони не вживали заходів для повернення бюджетних коштів, хоча були обізнані про стверджувані порушення.
Так, 02.09.2021 Прокурор направляв Раді та Школі листи, в яких повідомляв про необхідність захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а також пропонував їм звернутись із відповідним позовом до суду або вказати причини, які цьому перешкоджають. Однак у відповідях на вказані листи Рада повідомила, що не має наміру звертатись до суду з позовом і що таким правом наділена Школа як сторона Договору, а Школа просила Прокурора самостійно захистити інтереси держави, оскільки не має коштів на сплату судового збору та юриста у штаті.
У подальшому 29.09.2021 Прокурор у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі – Закон про прокуратуру), надіслав Раді та Школі відповідні повідомлення про пред`явлення позову в цій справі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Господарського суду Донецької області, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду, клопотання ТОВ задоволено та залишено без розгляду позов Прокурора.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що Рада своїм рішенням про обласний бюджет визначила головним розпорядником коштів обласного бюджету на школи Управління освіти і науки (далі – Управління). Оскільки Рада не є головним розпорядником коштів обласного бюджету на школи або стороною Договору, то у розумінні статті 45 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України) вона не може виступати позивачем у цій справі, а Прокурор помилково звернувся з позовом в інтересах держави в особі цього органу місцевого самоврядування.
Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Школа не є суб`єктом владних повноважень, а Прокурор не має підстав представляти її інтереси в суді, оскільки за статутом цей комунальний заклад має самостійний баланс, відокремлене майно, розрахунковий рахунок в органах Державної казначейської служби України, веде самостійний бухгалтерський облік, має повну фінансову самостійність та працює за власним штатним розкладом і кошторисом видатків, що затверджуються Управлінням.
В оскарженій постанові суд апеляційної інстанції доповнив мотиви суду першої інстанції твердженнями про те, що, за змістом постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, владні повноваження мають розглядатися в розрізі саме спірних відносин, тобто орган, в інтересах якого подано позов, повинен мати владні повноваження у тих суспільних відносинах, на відновлення яких спрямовано позов.
При цьому наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність владних повноважень між ними або між органом місцевого самоврядування як засновником комунального підприємства та третіми особами, які здійснюють господарське правопорушення, на яке повинне реагувати комунальне підприємство як суб`єкт господарських відносин.
Оскільки Рада не є стороною Договору, а позовна заява містить вимоги про стягнення грошових коштів саме на користь Школи, а не на користь органу місцевого самоврядування, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Прокурор визначив порушення прав комунального закладу, а не територіальної громади в особі Ради.
Частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»
Фактично спір розвернувся щодо тлумачення повноважень Прокурора, передбачених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Процитуємо згадану статтю:
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Розгляд справи Верховним Судом
Скаргу прокурора разом з судовою справою передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв’язку з наявністю виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
При передачі справи сформульовано низку питань, які постануть перед Великою Палатою Верховного Суду та на які необхідно отримати відповідь, а саме:
1) чи може прокурор звертатись до суду в інтересах органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень та комунального закладу з вимогою про визнання укладеного правочину недійсним та стягнення коштів;
2) чи може суд задовольнити позовну вимогу органу місцевого самоврядування про визнання договору недійсним та відмовити у стягненні коштів на користь комунального закладу; чи є такий спосіб захисту ефективним;
3) чи є у такому випадку вимога про стягнення коштів до державного, місцевого бюджету належним способом захисту інтересів держави та/або територіальної громади у збереженні бюджетних коштів.
Встановлені судами обставини
За статутом Школа підпорядкована Раді (засновнику), а органом управління цим закладом відповідно до делегованих повноважень є Управління. Рада є засновником Школи, управляє закріпленим за нею майном, затверджує обласний бюджет, з якого фінансується цей комунальний заклад, і наділена повноваженнями контролю за виконанням бюджету.
За рішенням Ради «Про перелік суб`єктів та об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області» управління Школою здійснює Управління. Рішенням Ради від «Про обласний бюджет області на 2019 рік» Управління визначено головним розпорядником коштів обласного бюджету на школи. Положенням про Управління, затвердженим розпорядженням обласної державної адміністрації від 08.12.2015, передбачено, що відповідно до покладених на нього власних повноважень Управління організовує та контролює роботу державних і комунальних навчальних закладів відповідно до делегованих Міністерством освіти і науки України повноважень.
За статутом, затвердженим розпорядженням голови Ради, Школа є юридичною особою, неприбутковим закладом, має самостійний баланс, відокремлене майно, розрахунковий рахунок в органах Державної казначейської служби України, веде самостійний бухгалтерський облік. Безпосереднє управління Школою здійснює директор, який користується в установленому порядку майном і розпоряджається коштами цього закладу, планує і організовує господарську діяльність та здійснює контроль за її виконанням, укладає угоди з юридичними та фізичними особами. Школа має повну фінансову самостійність і працює за власним штатним розкладом і кошторисом видатків, затверджених Управлінням.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Позов у цій справі Прокурор подав в інтересах держави в особі Ради та Школи з посиланням на їх бездіяльність щодо захисту інтересів держави, які полягають у забезпеченні реалізації принципів регулювання бюджетних відносин під час здійснення публічних закупівель.
Обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави в особі Школи, Прокурор у позовній заяві стверджував, що у спірних правовідносинах вона наділена владними повноваженнями, оскільки є розпорядником коштів обласного бюджету та стороною Договору. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 55, частини першої статті 63 Господарського кодексу України (далі – ГК України) та «Про місцеве самоврядування в Україні» комунальне підприємство, створене органом місцевого самоврядування, є господарською організацією, учасником господарських відносин, що діє на основі комунальної власності територіальної громади.
Тобто Школа не здійснює владних управлінських функцій, а тому не є суб`єктом владних повноважень. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Школа у спірних правовідносинах, які виникли щодо закупівлі природного газу за Договором, діє як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня (отримувач бюджетних коштів) та є замовником зазначеного товару в обсязі та в межах видатків, що визначені розпорядниками бюджетних коштів вищого.
Отже, у відносинах щодо розрахунків з постачальником природного газу за договором комунальний заклад, який є розпорядником бюджетних коштів, виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як сторона у зобов`язальних правовідносинах.
Беручи до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Школи та вважає правильними висновки судів попередніх інстанції про необхідність залишення позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Школи, без розгляду.
Суди попередніх інстанцій встановили, що Рада є засновником Школи, управляє закріпленим за нею майном, затверджує обласний бюджет, з якого фінансується цей комунальний заклад, і наділена повноваженнями контролю за виконанням бюджету. Школа підпорядкована Раді (засновнику), а органом управління цим закладом відповідно до делегованих повноважень є Управління. Велика Палата Верховного Суду погоджується з тим, що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб – мешканців області.
Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси територіальної громади області.
Отже, оскільки засновником Школи та власником її майна є територіальна громада області в особі Ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати виконання обласного бюджету, зокрема законність та ефективність використання Школою коштів цього бюджету за договорами про закупівлю товарів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету, а тому є належним позивачем у цій справі.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду.
Як убачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої – п`ятої статті 53 ГПК України прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Радою, яка, за його твердженнями, усвідомлювала порушення інтересів держави та територіальної громади, однак відмовилась вживати заходи, спрямовані на стягнення спірних грошових коштів у судовому порядку, про що повідомила Прокурора відповідним листом (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що цей позов спрямований на задоволення потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання розпорядження коштами обласного бюджету, а також указав, що витрачання цих коштів з порушенням бюджетного законодавства та законодавства про закупівлі, порушує права та інтереси територіальної громади, що, в свою чергу, не відповідає інтересам держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За наведених мотивів, ураховуючи межі перегляду справи в касаційній інстанції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід частково задовольнити, а оскаржену ухвалу та постанову – скасувати в частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради, з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду в цій частині; у частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Школи, підстави для зміни чи скасування прийнятих у справі судових рішень відсутні.
Підсумовуючи викладене, можемо стверджувати, що після даного Рішення поменшає випадків залишення позовів Прокурора без розгляду.
АМКУ Особливості ПДВ адміністративна відповідальність аналогічний договір банківська гарантія висновок моніторингу воєнний стан відхилення дискримінаційні вимоги договір про закупівлю договір підряду електрична енергія зміна умов договору зміна ціни зміни до Особливостей зміни до договору кваліфікаційний критерій кваліфікація працівників локалізація моніторинг настанова з визначення вартості будівництва невідповідність оборонні закупівлі оскарження висновку моніторингу оскарження умов очікувана вартість поточний ремонт практика АМКУ предмет закупівлі природний газ проект договору роботи роз'яснення Мінекономіки сертифікат відповідності скарга на умови стаття 17 судова практика тендерна документація технічна специфікація транспортний засіб усунення невідповідностей формальні помилки харчування істотна умова
